郭采洁

但是，他们之间的差异更值得注意。

中国当时的政治人才，顶多只能满足建构一个独立政治实体的需要。[18]以上分析表明，辛亥之前的梁启超主要从中央集权/地方自治二元划分的角度，侧重于论证地方自治的多重价值：首先，它是自由、民权的制度表达。

[12]梁启超：商会议，载梁启超：《梁启超全集》，北京出版社1999年7月版，第277页。然而，学术界在处理辛亥革命与梁启超这两个相互交织的庞大主题时，针对君主制/共和制的问题，可谓泼墨如水，但针对单一制/联邦制的问题，却惜墨如金。[30]这种只有一氏一姓之朝廷、没有现代意义上的国家的无国困境，可谓梁启超的一个隐忧。[3]在中国知网上搜索，相关的专题论文只有一篇，孙继才：论辛亥革命时期孙中山的国家结构观，《广东社会科学》2009年第3期。仁义充塞，而至于率兽食人，人将相食，谓之亡天下。

在国家结构已经走向十字路口之际，梁启超通过单一制/联邦制的比较，从多个不同的角度，论述了新中国应当选择单一制国家结构的基本思想。而自治制度驯致巩固，则共和可以行之数百年，而大纷扰不起焉。因此，系统探讨和努力构建参与式行政法制模式并充分发挥其制度潜力，具有重大的现实意义和学术价值。

3．有助于形成新行政法制和新行政法学。关于参与层次，分为必要性的参与、选择性的参与以及对参与的限制。[11] 参见方洁：《参与行政的意义——对行政程序内核的法理解析》，载《行政法学研究》2001年第1期。在行政参与机制建设方面，不仅各个国家不同，而且同一个国家不同领域、同一领域的不同阶段也都有所不同。

以行政立法的参与机制为例：参与的目的及参与的形态因过程阶段不同乃至领域不同而各异。参与式行政的展开，必定要求摒弃从前的支配和服从的管理关系，切实确立作为基本权利实现机制的参与式行政，建立和完善确保公众充分参与行政管理的机会和有效影响行政过程的相关机制。

同时这种现象也对一个国家和地区的经济、政治、文化与社会生活的发展不断产生重大影响。但在现代社会福利国家，随着行政干预的领域显著扩大及与此相伴随的行政内容的扩展，从前的支配性行政原理受到严峻挑战。[4] 参见王锡锌：《行政过程中公众参与的制度实践》，中国法制出版社，2008年版。作为权利，其宪法基础首先是公民的参政权。

[11]综观参与式行政法制模式研究，可以说人们对于公民参与行为的认知已形成最广泛意义上的共识。因此，行政法学研究的学术视野，取决于法治背景下的行政理念以及在该理念支配下所形成的行政主体、行为、程序、监督、救济等各种法律制度安排。通过对国内外行政参与的理论、实践和制度的对比研究，最终形成有利于推进行政民主和行政法治的参与式行政的具体制度和进路安排。行政决策科学化、民主化和法治化的呼声近年来日益高涨，相应的改革探索和立法建制也逐步发展。

但是，由于没有形成有效的法律责任机制，许多地方的政务公开还只是事务性、程序性的公开甚至走走形式，办事结果的公开多，办事过程、决策程序的公开少，事后公开多，事前、事中公开少，无关痛痒的内容公开多，民众真正关心的信息公开少。对这些基础问题的探讨，有利于把握参与式行政的本质属性，为从根本上解决此命题打下基础。

传统的行政法理念认为，政府是社会的家长，在此理念支配下的行政法制模式强调行政活动的高权性，由此架构起以支配和服从为特色的行政法律关系。无论国内外哪一种公共管理和公法理论，都没有将公民参与排除于广义的政府管理行为制度之外。

[8] 参见姜明安：《公众参与与行政法治》，载《中国法学》2004年第2期。在很多情况下，公众参与是管理创新的源泉，但由于没有认识到行政过程的阶段性和具体行政事项的公众参与的包容性，在行政实务很多行政管理和社会管理的创新举措都曾经遭受不适当的质疑甚至全盘否定。所谓利益代表层，是指与某些常见的行政行为有利害关系的个体代表自发形成的松散组织，它负责向踏入特定行政程序的相对人提供帮助，并在行政机关制定一般规则时参与其中，以一种集结力量抒发民意，把利益表达渠道真正利用起来。因此，对行政主体的行为形成有效制约，除了深入推进法制建设，通过法律监督、权力机关和专门机关进行监督约束，还须要与国家机关以外的其他社会主体的监督形式如群众监督、社会舆论监督等有机结合起来。在此新格局之下，政府的角色、职能和行为得以重新调整定位，能够改善政民、政企、政社的关系，形成行政两造之间的新型关系，由此深刻反思和逐步改造现有的行政法制和行政法学及其方法论上的不适合内容，通过逐步扬弃和创新发展，有助于形成更符合法治精神和我国实际的新行政法制和行政法学。其本质是对于传统行政模式的民主化改造，在行政领域更多地体现直接民主因素。

[10] 参见杨建顺：《政务公开和参与型行政》（上），载《法制建设》2001年第5期。关于制度体现，包括中心制度（听证制度）和匹配制度（如告知、回避、说明理由、情报公开、教示、时效制度）。

当公众参与成为一项法律制度以后，规划行政机关为了确保城市规划的合法律性，必须按照法规范的要求展开参与活动。随着民主宪政思想日益深入人心，公民要求更多地参与国家的管理活动，直接表达自己的意愿，尤其对涉及到自身权益的行政管理过程，表现出更为强烈的参与意识。

（3）创新举措的出发点、目的性必须正当，必须坚持以人为本，实现私益与公益、公平与效率、自由与秩序的兼顾平衡。4．克服参与式行政可能产生的负面效果。

同时，当代行政法学对于这种行政理念的转变也正在积极作出回应，这有助于开阔行政法学研究的学术视野，促进行政法学的学科创新与发展。因此，必须对现有的参与程序进行补充和完善，在此基础上建立起一套完整的行政参与程序体系并使其制度化。因此，行政机关在推进行政管理创新时，应当划出一定的界限，应当有一些原则来约束其行为。正因为它们主要是维持公正的原则，可减少行政苦情，故可谓行政参与从总体上看是促进效率而不是阻碍效率。

首先，人们关注参与行政的社会原因，包括市民社会的渐露端倪、人权观念的发展以及现代国家职能转变。在此，利益代表层的培植可以成为突破的重点。

[8]有的学者分析认为，行政民主是行政法治的重要组成部分，行政法治是宪政的重要组成部分，全面推进依法行政的过程实质上就是行政管理和行政法制的民主性逐步增强的过程，其目标是实现行政的民主化和法治化。关于参与范围，既包括作出具体命令中的参与，又包括制定一般规则中的参与。

3．有助于行政管理创新并确立约束原则。行政程序是现代公共行政不可或缺的重要组成部分，合理规范化的程序不仅能促进行政增进公益和公平分配公共产品，且能保障行政的各种公益功能以公众看得见的方式实现。

因此，在客观上，参与式行政法制模式一方面可以促使公众在行政过程中地位的提高，另一方面也有利于增强行政机关和公众之间的相互信赖关系。随着现代经济、政治、科技和社会发展，随着公民管理素质提升、闲暇时间增多、现代科技进步和参与意识增强，随着20世纪下半叶在世界范围内出现的民主化潮流及其对各领域的影响，现代行政管理和行政法制实践中越来越多地增加了直接民主因素，公民参与行政成为新的制度价值追求和民主判断标准，逐渐显现出行政法制民主化发展趋向，对各国和全球的经济、政治、文化与社会生活的发展不断产生重大影响。当然，这些创新举措也可能具有一定的风险。当前中国正处于社会发展的转型时期，市场经济和民主政治的发展增强了公民的自主意识和行政效能感，逐渐激发出公民的政治参与热情，这一现象也广泛体现在行政领域。

其分析的参与形式主要包括：行政立法与行政决策中的公告——评论制度、听证会、协商咨询。当今世界的民主化潮流对行政法制建设产生了越来越多、越来越深的影响，行政管理和行政法制实践中越来越多地增加了民主因素，逐渐显露出行政管理和行政法制民主化发展的趋向。

因此，参与式行政、合作式行政是对从前那种仅强调运用规制、命令、处罚、强制等传统行政管理方式的扬弃和补充，有助于体现互动、协调、对话、共建等现代行政方式的法治价值，促进依法行政理论的发展完善，更加丰富新行政法的学科体系。[1]4．有助于提升行政效率。

以下选择若干学者的观点加以简要述评。其四，对欧洲、美洲、亚洲的代表性国家、地区的行政参与、参与式行政的理念、制度和经验进行比较研究。